In finanzschwachen Kommunen steht Kindern häufig eine schlechtere schulische Infrastruktur zur Verfügung als in finanzstarken Kommunen. Wie es genau um den Zusammenhang von Bildungschancen und der Finanzkraft der Kommune bestellt ist, beschreiben wir in diesem Beitrag.

Bildung gehört zu den (wenigen) klassischen Politikfeldern der Länder (Art. 30 und 70 GG). Dem Grundgesetz entsprechend müssen die Länder alle in ihren Politikfeldern anfallenden Kosten allein tragen. (Art. 104a Abs. 1 GG). In allen Ländern besteht dabei eine historisch gewachsene funktionale Aufgaben- und entsprechende Kostenteilung zwischen Land und Kommunen: Die Länder finanzieren durch die Übernahme der Kosten für Lehrerinnen und Lehrer das pädagogische Personal (innere Schulangelegenheiten), die Kommunen hingegen kommen für die Aufwendungen für Schulgebäude, Sportplätze, Schulbücher, aber auch digitale Endgeräte (äußere Schulangelegenheiten) auf. Auch die Angebote des Ganztags sind in vielen Bundesländern Angelegenheit der Kommunen. Bau und Ausstattung der dafür benötigten Infrastruktur unterliegen stets der kommunalen Verantwortung. In den westdeutschen Flächenländern werden offene Ganztagsangebote in der Regel von freien Trägern der Jugendhilfe betrieben. Diese werden – bis auf einen geringen Eigenanteil – vom öffentlichen Träger finanziert. In einigen Kommunen gestaltet der öffentliche Träger der Jugendhilfe den offenen Ganztag. Die Qualität dieses schulischen Angebots resultiert folglich auch aus der Finanzkraft der Kommune. Daraus ergibt sich der seit langem beklagte Umstand, dass die Ausstattung von Schulen, und folglich auch Angebot und Gestaltung des Ganztags, mit der Haushaltslage der jeweiligen Kommune korreliert. Aktuell schätzt die KfW-Bank den Investitionsbedarf bei Schulen insgesamt auf 50 Mrd. Euro. Folglich steht in finanzschwachen Kommunen Kindern oft eine schlechtere schulische Infrastruktur und damit auch schlechtere Bildungschancen als in finanzstarken Kommunen zur Verfügung.

Welche Kommunen können Schulträger sein?

In allen Bundesländern sind Kommunen die Träger der Schulgebäude und der Ausstattung. Welche Kommunen hingegen für welche Schulen verantwortlich sind, ist in den Ländern unterschiedlich geregelt.

Zunächst einmal ist festzustellen, dass es nicht „die“ Kommune gibt. Kommune ist der Sammelbegriff für alle Typen, also kreisfreie Städte, Kreise und kreisangehörige Gemeinden. In den Ländern treten insgesamt vier verschiedene Kommunaltypen auf, die je nach Landesrecht Träger der Regelschulen sein können. Neben den bereits genannten verfügen manche Länder über kreisangehörige Verbände (Ämter, Verwaltungsgemeinschaften) oder interkommunale Zweckverbände (z. B. NRW, Brandenburg, Saarland), die auch als Schulträger fungieren.

Abbildung 1: Arten von Kommunen

Grundschulen befinden sich meist in der Trägerschaft der Gemeinde, wo, dem Motto „kurze Beine – kurze Wege“ folgend, Kinder wohnortnah beschult werden. Bei den weiterführenden Schulen in ländlichen Gebieten übernimmt der Kreis häufig die Schulträgerschaft. Individuelle Vereinbarungen zwischen Kreis und größeren kreisangehörigen Städten sind aber ebenso möglich. Kreisfreie Städte tragen alle üblichen Schulformen.

Insgesamt werden in Deutschland über 5.500 Kommunen als Schulträger gezählt. In Thüringen gibt es nur 34, in Bayern über 1.000. Die unterschiedlichen Ebenen kommunaler Schulträgerschaften haben zum Ziel, möglichst alle Schulformen allen Schülerinnen und Schülern eines Gebiets zugänglich zu machen.

Wie finanzieren sich Kommunen?

Wie sich nun der Zusammenhang zwischen kommunaler Finanzierung und Qualität der Schulinfrastruktur darstellt, fällt für jeden Kommunaltyp unterschiedlich aus. Grundsätzlich sind die Länder nach Art. 104a Abs. 1 GG, aber ebenso nach den jeweiligen Landesverfassungen in der Pflicht, die Kommunen, die staatsorganisatorisch Teil der Länder sind, auskömmlich zu finanzieren. Damit gewährleisten sie die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 GG. Je nach Kommunaltyp wird dieser grundgesetzliche Auftrag über unterschiedliche Instrumente verwirklicht.

Abbildung 2: Wesentliche Finanzierungsquellen für Kommunen im Überblick

Städte und Gemeinden finanzieren sich im bundesweiten Durchschnitt zu rund 50 Prozent aus Steuern und 20 Prozent aus unterschiedlichen Zuweisungen des Landes. Weitere kommunale Einnahmen stammen unter anderem aus Gebühren, beispielsweise für die Abfallentsorgung, Kita-Elternbeiträge, Gebühren für den Erwerb eines Bibliotheksausweis oder Friedhofsgebühren. Diese Gebühren sind zweckgebunden und dürfen nur die Kosten der betreffenden Leistung decken.

Die Steuerquellen der Gemeinden werden bundeseinheitlich durch das Grundgesetz geregelt (Art. 106). In Bezug auf Grundsteuer und Gewerbesteuer kann jede einzelne Gemeinde den Steuersatz selbst festlegen und somit in Grenzen das Aufkommen für den eigenen Haushalt beeinflussen. Zusätzlich erhalten die Gemeinden Anteile aus Einkommens- und Umsatzsteuer, die zusammen mit der Körperschaftssteuer als Gemeinschaftssteuern bezeichnet werden, weil sie Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam zustehen (Art. 106 Abs. 3 GG). Die Erträge aus der Einkommenssteuer richten sich nach den bundesweiten Einnahmen und der Anzahl der steuerpflichtigen Einwohner einer Gemeinde. Sie entsprechen in der Summe 15 Prozent der von den Einwohnern gezahlten Einkommenssteuer (Art. 106 Abs. 5 GG). Das bedeutet, dass in Städten, in denen viele gutverdienende Menschen leben, mehr Geld von der landesweit zur Verfügung stehenden Einkommenssteuer ankommt als in Städten mit hoher Arbeitslosigkeit, vielen Rentnern oder vielen Beschäftigten im Niedriglohnsektor.

Zusätzlich erhalten die Kommunen von den Ländern Anteile an der Umsatzsteuer nach einem orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssel, der sich am historischen Aufkommen der 1998 abgeschafften Gewerbekapitalsteuer orientiert (106 Abs. 5a GG). Die Steuereinnahmen einer Kommune werden also stark von der lokalen Wirtschaftskraft bestimmt.

Vor dem Hintergrund unterschiedlicher Einnahmen und Finanzbedarfe sind die Länder nach Art. 106 Abs. 7 GG verpflichtet, einen kommunalen Finanzausgleich zu betreiben. In welchem Umfang ein Bundesland seine Anteile an den Gemeinschaftssteuern und seine eigenen Steuern mit den Kommunen teilt und welche Verteilungswege es wählt, obliegt jedem Bundesland selbst. Aus diesem kommunalen Finanzausgleich speisen sich die Schlüsselzuweisungen als wesentlicher Transfer. Je nach Konstruktion existieren jedoch auch weitere Zuweisungsarten. Dieses System der Finanzierung und Umverteilung ist in jedem Land unterschiedlich konstruiert.

Grundsätzlich werden Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden statistisch geschätzt und die bestehende Lücke durch Schlüsselzuweisungen teilweise geschlossen. Die Kosten der Schulträgerschaft können in den Finanzbedarf einfließen und somit indirekt die Schlüsselzuweisungen erhöhen. Zum Beispiel kennt das System in Nordrhein-Westfalen den Schüleransatz, welcher auf der Zahl der Schüler:innen in der Kommune beruht und als Nebenansatz zusätzlich zu den Einwohnerzahlen den Finanzbedarf einer Gemeinde bestimmt. Auf diese Weise steuert das Land einen Teil der Schulkosten bei, wovon vor allem finanzschwache Kommunen profitieren. Allerdings ist traditionell strittig, ob dies den Lasten Genüge tut. Darüber hinaus sind die Landeszuweisungen nicht zweckgebunden, sondern werden von der Kommune nach politischer Opportunität verwandt.

Kreise besitzen keine Steuerhoheiten. Sie beziehen ihr Budget von ihren Mitgliedsgemeinden, wobei sie frei gestalten können, wie hoch jeweils der Beitrag aus den Mitgliedsgemeinden für den Kreis sein soll. Mit dieser Kreisumlage zieht der Kreis einen selbst festgelegten Prozentsatz der gemeindlichen Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisungen ein, um seine Aufgaben zu finanzieren. Die Kreisumlage deckt in Deutschland rund 40 Prozent der Kreishaushalte. Darüber hinaus finanzieren sich Kreise über Kostenerstattungen, Gebühren und dem kommunalen Finanzausgleich des Landes. In einigen Bundesländern, wie z. B. in NRW, werden von den kreisangehörigen Gemeinden zusätzliche Umlagen erhoben, z. B. gesondert für die Jugendhilfe.

Angespannte Haushaltslage

Ein Mangel an florierenden Unternehmen und wenig einkommensstarke Einwohner:innen führen zu geringen kommunalen Einnahmen. Die Kommune ist in der Folge gezwungen, über höhere Gewerbe- und Grundsteuern sowie Gebühren Einnahmen zur Kostendeckung ihrer Aufgaben zu generieren. Gleichzeitig müssen die Kosten für alle kommunalen Aufgaben, also auch für die Ausstattung der Schulen, so gering wie möglich gehalten werden, um nicht in Haushaltsdefizite zu geraten. Das ist ein Wettbewerbs- und Standortnachteil. Für Familien wird das beispielsweise bei den Gebühren für die Kindertagesbetreuung – auch im Ganztag – spürbar. Wo in der einen Stadt mehrere hundert Euro Elternbeitrag im Monat für die Kinderbetreuung fällig werden, kann über die nächste Stadtgrenze hinweg der Besuch von Kita und Ganztag schon kostenfrei sein oder auch das Tablet von der Schule gestellt werden.

Fazit

Grundsätzlich können Kommunen jeglichen Typus Schulträger sein. Die Kommune ist dann organisatorisch und finanziell verantwortlich für die äußeren Schulangelegenheiten. Die Wirtschaftskraft einer Kommune ist ausschlaggebend für die Finanzkraft einer Kommune, mit der sie auch ihren Pflichten als Schulträger nachkommt. Das gilt für alle kommunalen Typen, auch wenn die Finanzierungswege verschieden sind.

Ist es um die eigene Wirtschaftskraft nicht gut bestellt, spiegeln das die kommunalen Einnahmen sowie die Höhe von Steuern und Gebühren, die die Bürger:innen zu entrichten haben. In der Folge kann die Kommune ihre Schulen schlechter ausstatten. Korreliert eine angespannte Haushaltslage mit hohen sozialen Belastungen, bedeutet das für die betroffenen Kinder und Jugendlichen weniger Chancen, um den Kreislauf von Armut, Herkunft und Bildungsbenachteiligung über eine fördernde kommunale Infrastruktur zu durchbrechen.

In einem weiterführenden Beitrag werden sich die beiden Autor:innen mit der Rolle von Bund und Ländern bei der Finanzierung von Schulen beschäftigen.

 


Literatur

Boettcher, Florian; Freier, Ronny & Geißler, René (2019): Kommunaler Finanzreport. Bertelsmann Stiftung, S. 29.

Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (2023): Finanzwissenschaftliche Überprüfung des Beschultenansatzes im kommunalen Finanzausgleich in Nordrhein-Westfalen, online unter: https://www.fifo-koeln.org/de/news/schulfinanzierung-in-nrw-modernisieren

Forum Bildung Digitalisierung (2020): Schulträger in Deutschland. Ihr Beitrag zur Gestaltung des digitalen Wandels an Schulen. Berlin, S. 13

Geißler, René; Rutter, Anna (2023): Die Entwicklung der Kreisumlage in Brandenburg. Verfahren, Umlagesätze und Erklärungen. Zeitschrift für Kommunalfinanzen, Nr. 4/2023.

Raffer, Christian; Scheller, Henrik (2023). KfW Kommunalpanel 2023, Studie im Auftrag der KfW, Frankfurt am Main.

www.wegweiser-kommune.de