In unserem letzten Beitrag haben wir gezeigt, dass alle Kommunen Schulträger sein können. Wir haben dargestellt, welche Aufgaben damit verbunden sind und wie Schulen von kommunaler Seite finanziert werden. In diesem Blog-Beitrag werfen wir einen Blick auf die Rolle von Bund und Ländern bei der Finanzierung kommunaler Aufgaben und damit auch auf ihren Beitrag bei der Finanzierung von Schulen.

Was leisten die Länder für die kommunalen Schulen?

Das Politikfeld Bildung ist Ländersache. Entsprechend sind die Länder dafür zuständig, die dafür anfallenden Kosten zu tragen. Sie finanzieren das pädagogische Personal der Schulen und beteiligen sich über einen Finanzausgleich zwischen den Kommunen und über weitere Zuwendungen an den Kosten für schulische Infrastruktur.

In den Ländern gibt es unterschiedliche Instrumente, die Kommunen bei den laufenden Kosten und den Investitionen in die schulische Infrastruktur unterstützen. Wie im ersten Blog-Beitrag über die Kommunen als Schulträger dargestellt, kann die Aufgabe der Schulträgerschaft im kommunalen Finanzausgleich Berücksichtigung finden und damit die Transfers an die Kommunen erhöhen. Dies ist jedoch ein sehr pauschaler und nur anteiliger Betrag. In einigen Ländern (z. B. Brandenburg) gibt es zusätzliche Transferzahlungen des Landes an kommunale Schulträger, die sich in der Höhe nach der Anzahl der Schülerinnen und Schüler richten.

Grundsätzlich gilt: Wenn die Länder gänzlich neue Aufgaben an die Kommunen geben, müssen sie die vollen Kosten der Maßnahmen tragen. Für neue, kostenrelevante Aufgaben im Rahmen der schulischen Infrastruktur muss das Land deshalb die Kosten dafür aus dem Landeshaushalt direkt – und nicht über den kommunalen Finanzausgleich – erstatten. Hier greift das Konnexitätsprinzip. Ein Beispiel hierfür sind Maßnahmen zur Inklusion, für die das Land die Ausführungsgesetze beschließt und die an Schulen umgesetzt werden sollen. Die in den Kommunen entstehenden Kosten für diese Maßnahmen müssen aus dem Landeshaushalt direkt getragen werden.

Es gibt aber auch andere Verfahrensweisen: Hinsichtlich der Ausstattung der Schülerinnen und Schüler mit digitalen Endgeräten in NRW beruft sich das Land auf sein Schulgesetz, nach dem die Kommunen für die Ausstattung der Schulen mit Lernmitteln zuständig sind. Es beteiligt sich folglich nicht an den Kosten. Kritiker dieser Regelung führen jedoch an, dass hier die Erfordernisse der Corona-Pandemie wie auch die gesellschaftlichen Anforderungen an einen zeitgemäßen Unterricht nicht nur äußere Schulangelegenheiten sind, die von kommunaler Seite getragen werden müssen.

Einfacher ist die Sachlage in Bezug auf investive Maßnahmen. In allen Ländern gibt es diverse Förderprogramme, welche für festgelegte Maßnahmen Investitionszuschüsse des Landes vorsehen. Problematisch für finanzschwache Kommunen ist hierbei allerdings der damit in der Regel verbundene Eigenanteil, den die Kommune leisten muss, möchte sie in den Genuss der Förderung kommen. Deshalb können gerade finanzschwache Kommunen solche Förderprogramme oft nicht nutzen und die entsprechende Investition nicht tätigen.

Auch Kredite zur Finanzierung eines Schulneu- oder -umbaus oder zur Finanzierung der Eigenanteile an Förderprogrammen sind für Kommunen mit Haushaltsengpässen keine Lösung. Das Haushaltsrecht und die Kommunalaufsicht engen bei „gefährdeter finanzieller Leistungsfähigkeit“ die Kreditaufnahme stark ein.

Zur Frage, ob ein Bundesland seine Kommunen auskömmlich finanziert und ob und wie diese Finanzierung an der Leistungsfähigkeit des Landes zu messen sei, liegen einige Urteile der Landesverfassungsgerichte vor. Insbesondere die Landesverfassungen von Nordrhein-Westfalen (Art. 78 Abs. 3 LV NRW) und Niedersachsen (Art. 58 Niedersächsische Verfassung) haben einen Leistungsfähigkeitsvorbehalt in ihrer Landesverfassung. Kommunen können für ihre Bedarfe nicht mehr Geld vom Land verlangen als der Landeshaushalt hergibt. Andererseits verpflichtet die Kommunalaufsicht die Kommunen auf die Einhaltung geltenden Rechts. Stellt sie beispielsweise fest, dass ein Jugendamt unterbesetzt ist und die Gefahr von Kindeswohlgefährdungen steigt, kann mit Hilfe der Kommunalaufsicht die Kommune auf den Ausbau des Stellenplanes verpflichtet werden. Das Bundesverfassungsgericht ist sehr zurückhaltend bei der Beurteilung der Frage, ob den Kommunen so viel Geld zur Verfügung stehen muss, sodass sie zumindest einen geringen Spielraum für die Ausgestaltung der Selbstverwaltung und damit auch der Gestaltung der Aufgaben als Schulträger haben.

Die Rolle des Bundes

Grundsätzlich tragen Bund und Länder getrennt die Ausgaben für ihre Aufgaben (Art. 104a Abs.1. GG). Die kommunalen Ausgaben zählen dabei verfassungsrechtlich zu denen der Länder. Obgleich die Länder mit Argusaugen über etwaige Einflussnahmen des Bundes auf die Schulen wachen und diese verfassungsrechtlich eigentlich viele Jahre nicht möglich war, fand der Bund Möglichkeiten, die Länder und damit mittelbar die Kommunen, finanziell zu unterstützen. Allgemein hat das Politikfeld Bildung in den vergangenen zehn Jahren einen bundespolitischen Bedeutungszuwachs erfahren, der sich in verschiedenen Programmen zu Gunsten der Kommunen auswirkte. Dies ging jeweils mit intensiven Streitigkeiten im föderalen Staatsaufbau einher, befürchten die Länder doch nachvollziehbar, dass der Bund auf dem letzten ihnen verbleibenden Politikfeld schleichend ihre Zuständigkeit aushöhlt. Hinzu kommt, dass mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 über das Kooperationsverbot, (Art. 91b GG) die zunehmende Verflechtung der Ebenen Bund und Land zurückgefahren werden sollte.  Infolgedessen gab es für den Bund verfassungsrechtlich keine Möglichkeit mehr, den Kommunen Gelder für ihre Aufgabe als Schulträger zur Verfügung zu stellen. Gleichwohl tat er es in der vergangenen Dekade mehrfach. 2015 beschloss er Finanzhilfen über das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz, welches unter dem Vorwand der „Verbesserung der strukturellen Bedingungen für die Wirtschaftsentwicklung in Deutschland“ (Art. 104b GG) auch zur Schulsanierung verwandt werden durfte. Für die Fortführung dieses Programms wurde 2017 das Grundgesetz geändert (Art. 104c GG neu) und dem Bund das Recht eingeräumt, schulische Infrastruktur der Kommunen zu fördern; allerdings nur in finanzschwachen Kommunen. 2019 fiel diese Einschränkung weg. Der Bund hat nun einen legalen Hebel, die Kommunen als Schulträger finanziell zu unterstützen. Allerdings sind diese Bundesprogramme stets zeitlich befristet. Die Länder müssen immer auch einen Eigenanteil leisten, an dem sie die Kommunen beteiligen können, und bestimmen über Verwaltungsvereinbarungen mit, wie das Geld vom Bund über die Länder zu den Kommunen fließt.

Fazit

Bund und Länder haben großen Einfluss auf die finanziellen Möglichkeiten einer Kommune, ihre Schullandschaft zu gestalten. Die Bundesländer sind daher mit Blick auf die Zukunftsrelevanz einer guten Schulbildung und vor dem Hintergrund einer sich heterogen entwickelnden Schülerschaft gut beraten, die Unterschiede in den Kommunen sowohl bei der Gestaltung der inneren Schulangelegenheiten als auch bei der finanziellen Ausstattung der Kommunen zu berücksichtigen. Das könnte gerade finanzschwachen Kommunen helfen, eine Schulinfrastruktur vorzuhalten, die ihre Schülerinnen und Schüler im Vergleich zu finanzstarken Kommunen nicht benachteiligt.

Auch der Bund kann in der Konzeption von Förderprogrammen die unterschiedlichen sozioökonomischen und wirtschaftlichen Ausgangsbedingungen der Kommunen berücksichtigen und Fördertöpfe unter dem Aspekt der Förderung gleichwertiger Lebensverhältnisse ausstatten. In dem Kontext sollten Bund und Länder sich der Forderung der Kommunen annehmen, Förderprogramme praxistauglicher zu gestalten. Denn Fördermittel ziehen bei ihrer Nutzung hohen finanziellen, personellen und bürokratischen Aufwand nach sich, den die betroffenen Kommunen oft nicht leisten können. Außerdem decken Transfers von Land und Bund immer nur einen Teil der Kosten. Der dadurch notwendige Eigenanteil kann die Kommune überfordern und nicht durch Kredite gedeckt werden. Vor diesem Hintergrund müssen Kommunen strategisch und organisatorisch gut aufgestellt sein, um in dieser komplexen Gemengelage Schulen vorzuhalten, die auch mit Blick auf die Zukunft den Bedarfen der Kinder und Jugendlichen entsprechen.

Hier geht es zum ersten Beitrag „Die Kommune als Schulträger: In welchem Umfang ist Schulqualität von der Finanzkraft der Kommunen abhängig?„.


Literatur

Freier, Ronny; Geißler, René (2023): Kommunale Investitionen. Die Bedeutung des Haushaltsrechts, der moderne staat, Nr. 2/2023

Zolnhöfer, Reimut (2009): Der Politikverflechtungsfalle entwischt? Die Effekte der Föderalismusreform I auf die Gesetzgebung, Zeitschrift für Politikwissenschaft, Nr. 1/2009, S. 9-76